《證券市場週刊》:郭樹清談結構僵局
美國國會在最後關頭同意上調債務上限，雖然避免了政府債務違約，但並沒有本質解決美國的債務問題，這使得標普下調了美國主權債評級並引發了全球股市的震蕩。 這些都只是表像，核心的問題是政府信用評級下調後與之相關的其他債務融資成本可能會加大，而財政的緊縮又不利於美國經濟的復蘇，資本、技術密集型生産特徵使孱弱的美國經濟增長不能有效帶動就業，消費增長緩慢及資産負債表的修復(包括改善家庭信用)又不利於房價回升，美國經濟再度下滑的壓力非常大。 歐元區的情況可能更糟。受“歐豬五國”拖累，德法自身的日子也不好過。技術上已經債務違約的希臘，沒有自主發鈔權且面臨著財政“破産”的窘境，幾乎只能靠輸血來維持；義大利、西班牙等也都在張著嘴等待救援。 中國只是駐足觀望看熱鬧嗎？否。與歐美相比，短期內中國或許更好一些，但中國也有中國的問題。如果比較中美兩國的總體經濟品質，不可否認，儘管危機四起，美國畢竟還是個“重卡”的底盤；而中國，雖然經過30年改革開放的努力已經步入機動車一族，差不多也就是個農用車的水準，長期發展形勢依然嚴峻。市場經濟新體制初步建立，但是許多基本關係尚未理順，結構方面的不平衡，決定了目前的發展方式不可能持續。近日，堪稱具有經濟學家水準的銀行家、中國建設銀行董事長郭樹清接受了《證券市場週刊》的採訪，應邀就困擾中國經濟中長期發展的諸多問題進行復盤，試圖捋出一條相對清晰的脈絡並尋找現實可行的解決方案。 美元之劫 《證券市場週刊》：截至2011年6月底，中國外匯儲備餘額高達3.2萬億美元，其中，持有的美國國債達1.16萬億美元。美國國會同意上調發債上限之後，標普下調了美國的主權債評級，這讓中國人感覺很不爽，擔心國民財富被美元打劫。對此你怎麼看？ 郭樹清：全球外匯儲備中以美元計價的資産佔比確實比較大，中國也不例外，這既有歷史的原因，也有現實的需要。對於中美兩大經濟體而言，我們處於一個緊密的互相關聯之中，誰也離不開誰。儘管持有美國國債有一定的風險，但在全球經濟劇烈波動、歐元區困難重重之時，選擇美債在所有不理想的投資品中差不多仍然是安全性與收益性結合得最好的産品。目前來看，美國國債收益率並沒有因為危機而大幅走高，這打破了歷史規律，就是説，美國發債的籌資成本反而降低了，這特別耐人尋味。總之，市場告訴人們，美債違約的可能不大，但短期波動將不可避免。 從另一個角度來分析，美國的情況也沒有大家想像的那麼糟，畢竟這個國家的整體經濟實力還是最強的。當然，中國應該在石油及大宗商品價格下降、貿易條件改善的情況下多進口一些資源類實物，多做一些海外直接投資，包括股權投資。即便如此，由於受到各種約束，能夠衝抵的外匯還是很有限的；而購買相應資産的股權，因其存在著其他風險，所以規模也不可能特別大，而且不要忘記，國際股權投資，大多時候依然是美元資産。 《證券市場週刊》：事實上，中國的外匯儲備還在以很高的速度增長，2011年上半年新增外匯儲備3500億美元。存量已經很難處理了，又在不斷地創造鉅額增量，問題到底出在哪？ 郭樹清：這是問題的核心，對內對外影響都很大，也説明中國的外匯收支市場化水準還不高。這不完全是貿易因素，也有些其他原因，比如3萬多億美元的外匯儲備，最簡單的辦法存在銀行拿利息，每年差不多也要增加1000億美元；人民幣升值預期也會造成中資企業迅速結匯；允許使用人民幣進行貿易結算，進口支付的購匯就相應減少；其他海外投資收益和工程項目也增加了非經常項目的收入。 外匯儲備的增加與當前的匯率體制也有關係。上半年新增外匯佔款2萬億元人民幣，無形中增加了基礎貨幣投放量，與宏觀調控産生了矛盾。 《證券市場週刊》：為了應對金融危機，中央政府鼓勵地方政府通過“融資平臺”籌集資金加大基礎設施投入。短期內大規模投資于基礎設施是否科學暫且不論，目前突出的問題是，審計部門投入了4萬人進行調查才摸清平臺債的規模，這樣一個政府或政府擔保背景的債務總規模都不清晰，也沒有規範的資訊披露制度，會不會對中國金融業造成系統性風險，甚至給實體經濟造成巨大衝擊？ 郭樹清：政府不能隨意借債，更不能通過成千上萬個平臺來借債，這是必須整頓和規範的。從這個意義上來看，平臺貸款是一個非常嚴重的問題。但是就目前達到的規模和結構來看，尚不至於出現危機。從審計數據看，10.7萬億元的地方債務，佔GDP的比重約25%，仍處在可控範圍內。平臺貸款的絕大多數資金都投向了基礎設施，公路、鐵路、水利、電網等對國民經濟的支撐和服務作用會慢慢體現出來，總體上説，這些投資不會打水漂。至於説一個地方，一個方向應不應該修那麼多，是多修公路好還是多修鐵路好則是另外一個問題了。 我認為應該允許地方政府發債，理順投融資關係，也便於資訊公開、規範操作。允許地方政府發債也會極大地豐富資本市場的産品，促進直接融資體系的發育。 工業化歧路 《證券市場週刊》：改革開放30年，中國發展非常快，但走到今天似乎有些膠著。你認為在過去的模式下所走過的發展之路，最不理想的環節是什麼？ 郭樹清：中國的工業化過程與歐美不同，與日本也不同。他們在工業化過程中城市化沒有滯後，而且城鄉幾乎同步發展，沒有明顯的不平衡。而中國的城鄉二元特徵，造成了城市化嚴重滯後於工業化，城鄉分割，要素不能雙向自由流動，這是中短期制約中國工業化、城市化發展的重要因素。問題表現在以下幾個方面。 首先，城鄉二元分割制度長期沒有實質性改善。從跨地區和跨行業角度看，中國社會的流動性很好。但是城鄉戶籍不同，往往意味著勞動報酬不同、社會保障條件有實質性差異、子女教育條件存在巨大差別、政策性住房福利懸殊以及社會治安、司法保護等公共服務的不均。 其次，缺乏相應的利益代表和協調機制。最突出的是勞資關係、土地關係，礦産資源的所有權和開發權關係、企業生産經營與環境保護的矛盾、社區利益相關者之間的關係、城鄉不同社區之間的利益衝突、不同地區之間的矛盾等。新的中間組織和社會管理體制尚未形成，司法公正問題也愈來愈突出。 第三，教育管理的行政化、官僚化問題。教育投入，特別是政府投入，與經濟發展相比，相差甚大。更嚴重的問題是，學校教育脫離社會和市場需求，學生就業適崗能力弱，缺乏創新精神，大學變成了行政化機構。 第四，公共衛生和醫療制度廣受詬病。食品安全、衛生檢疫、醫療服務存在著成堆的問題，面臨嚴峻的挑戰。 《證券市場週刊》：你以前也提過，城鄉發展不平衡主要體現在要素不能雙向自由流動，請你詳解一下其中的土地、勞動力、資金的自由流動困擾。 郭樹清：先看土地問題。根據現行制度，農村的土地歸集體經濟組織所有，而所謂集體經濟組織過去就是傳統意義上的人民公社、生産大隊等。但發展到今天，除了極個別鄉村有所謂鄉鎮企業式的公司，農村集體經濟組織基本不存在了。那麼土地的所有權實際上是歸誰呢？顯然就是村委會，其實就是幾個村幹部説了算。這種情況下，造成了管理的漏洞，對農地、宅基地、生産建設用地的審批、使用及管理沒有構建成一個良好的約束機制。 在這個問題上，又疊加了城鄉用地分割、同種地因所有權差別而不同價、級差地租得不到對價等問題，使得農村土地的流轉(目前主要是被徵用)缺乏市場定價機制，造成農民的極大不滿。當然，地方土地收入的大部分用於必要的基礎設施建設和拆遷費用，其中也有直接用於農民、農村、農業的支出，但是因為不是市場化的交易，所以就談不上權利平等和透明。 再看勞動力流動問題。中國現在有大約3億的農村戶籍人口在城市居住，其中有1億左右被看作流動人口，完全處於城市的管理之外；同時，全國有近2萬個鎮，最大的人口超過70萬，估計有近億農村戶籍人口長期居住，但不享受城鎮居民的公共服務；此外，沿海地區和內地大中城市附近，有許多村莊，實際的經濟和就業早已轉變為以非農産業為主，按國際標準應歸為城鎮，但是上億的村民仍然被看作農民，村莊的規劃、管理依然沒有納入城鎮體系。 戶籍制度仍然是統一城鄉勞動就業市場的主要障礙。最主要的問題是不同勞動主體之間的公平就業和勞資雙方的平等談判地位，農民工應該和城鎮工擁有相同的權利。工資、福利和社會保障加總來算，農民工平均實際得到的是城市有戶口人員幹同樣工作的三分之一，同工不同酬非常明顯。 最後我們看資金流動問題。在城鄉收入和發展差距顯著，農村非常需要加大資金投入以加快農村經濟社會事業發展的今天，農村資金卻仍在大規模凈流出，商業銀行、農村信用社、郵政儲蓄，都成為農村失血的管道。如果將一些不合理的收費和負擔考慮進去，則農村收入凈流出規模更大。 同時，農村融資難依然存在。主要表現在：一是農村地區金融服務機構網點不足，二是農村金融産品不足，三是貸款投入不足。雖然近年來支農力度在加大，但對“三農”的投入與整個經濟的投入相比仍然很不相稱。全部金融機構涉農貸款餘額佔金融機構貸款總額比例依然較低。從市場的角度來看，主要是現行的農村體制並不能提供一個有利於吸引外來資金、技術和人才的環境，僅就大小事情都由村委會幹部説了算這一條來看，投資者面臨的不確定性就可能趨於無限。 土地手筋 《證券市場週刊》：有研究數據表明，中國實際上已經出現了“劉易斯拐點”，但城市化成為人口紅利的接力棒繼續助推經濟快速發展。城市化涉及的人口數量多、利益大，不斷地引發社會矛盾，你認為要解決好城市化的手筋是什麼？ 郭樹清：我認為首先要解決的是土地問題。 土地問題不解決，農民，嚴格意義上説是擁有農村戶口的人就無法徹底擺脫傳統的城鄉二元體制的桎梏。儘管許多農民早就不再以農業為生計了，但他們的醫療、養老、子女求學等沒有得到有效的制度安排，又使得這些人無法放棄用土地來代替社會保障。這種情況繼續下去，將嚴重影響中國現代化的進程。 用土地使用權來養老，在絕大多數情況下是行不通的，因為土地的流動性是很差的，特別是要變現就更難了。另一個問題是，土地的價格有天壤之別，偏僻、邊遠地區農民的承包地使用權全部轉讓也收不到幾個錢。當然如果使用權轉讓市場建立起來了，情況還是很不一樣。接下來的問題是，絕對地租和級差地租的收益歸誰所有。如果能明確一部分必須用於農民的社會保障體系建設，這就從制度上解決了根本性的問題。而目前的情況是，由於農村土地産權關係模糊，這裡就出了許多説不清的問題。農村土地使用權出讓特別是轉為非農用地之後所帶來的財富就變成了一塊肥肉，大家都想在裏面分一點，土地市場因此就特別混亂。 如果按照耕地價格買來的土地，再按商品房價格賣出去，收益就是天文數字。當這筆財富不明不白地變為政府機構部門所有甚至個人所有時，社會財富分配將越顯不合理，就會造成眾多不穩定因素。 《證券市場週刊》：顯然土地制度改革是未來經濟體制改革最重要的一步，農村土地市場化流轉之路繞不過去，改革的關鍵是什麼？ 郭樹清：市場的核心是通過公平的交易機制，尋求雙方甚至是多方共同接受的均衡價格，通俗點説就是打開正門、堵住旁門。在嚴格、科學的規劃下，允許農村土地流轉，這是解決土地問題的出路。 土地的流轉和增值收益如何分配，是改革的核心問題。下一步改革，必須嚴格執行城鄉統一規劃，嚴格土地用途管理，把“規劃變成法律”。同時，在土地問題上應有制度創新，比如，應允許農民對承包地、宅基地的長久使用權，逐步轉變為永久的使用權，允許其抵押，放開使用權的交易。當然，前提是要為農民提供和城裏人一樣的基本保障。 《證券市場週刊》：土地問題目前有兩大主流意見，一方為了農民不至於流落街頭以及考慮到糧食安全問題，要求堅守“18億畝紅線”，待農村醫保、社保覆蓋率達到一定程度時再放開農村土地市場；另一方則認為，只要制度上做好創新，特別是農村宅基地、生産建設用地市場化，既能為農民爭取應該享受到的城市化收益，也能為建立農村社保養老體系籌到更多的資金。你認為是先邁左腳好還是先邁右腳好？ 郭樹清：可以同步，或者説要兼顧。不能機械地看待這個問題，更不能搞一刀切。中國這麼大，情況這麼複雜，應該允許各地進行不同的試點，政府嚴格監督、不斷規範，形成有效的解決方案。 “18億畝紅線”必須守住，而且也有條件守住。因為目前農村的宅基地是過剩的，村莊的數量在不斷減少，鄉鎮企業持續集中，農村的學校、醫院也在減少，可以騰出大量土地用於整理復墾。即使城市裏已經規劃和建設的新城或新區，也有許多土地閒置，就是説城鎮建設用地節約集約的潛力非常大。隨著“增減掛鉤復耕補貼”等政策的落實，具有復耕條件的土地，就會源源不斷地得到整理並提供給農業。進城的農村人口能夠真正融合到新社區，留在農村的農民經濟社會條件都會不斷得到改善。 當然，其中有些問題要處理好，在土地轉換過程中，好地換差地需要確定比例關係，最重要的是確保真正復耕。 流轉形式打通、戶口界限打破後，城裏人也可能願意到農村去生活，比如作家、教授、民航飛行員、以及其他所有工作時間彈性大的從業人員，還有一些富裕起來的城鎮居民也想在農村買地建房，住在鄉下，享受田園生活；當然農村也會有一部分人想脫離農業，放棄土地。事實上美國、歐洲、日本都是這麼過來的，由於有這種人口的雙向流動才能縮小城鄉差別，才能實現比較均衡的城鎮發展，也才能有效地遏制城市住房價格的飛漲。 城市化後勁 《證券市場週刊》：債務問題困擾美歐，全球經濟可能面臨二次探底，中國在控制高通脹時又面臨經濟增長的回落，會不會剎車踩過了出現“硬著陸”？ 郭樹清：由於中國的工業化、城市化基本條件並沒有改變，增長不會一下子慢下來，而且目前地區發展不平衡的情況有了很大改善，中西部發展比較快，沿海地區增速下降一點反而有利於産業升級、結構調整。 經濟增長的適度回調，符合“十二五”規劃的目標。如果發展的速度低一點就擔心，怎麼轉型？目前中國的高耗能、高污染企業足夠多了，僅僅為了提高那麼一點就業或多賺點錢，而造成的環境污染可能要花上百年都難以恢復。總之，我認為不需要擔心中國經濟會出現“硬著陸”。 隨著中國經濟總量的增加和市場化程度的加深，中國現在已經成為國際市場的一個主要的參與者。儘管進口商品價格漲幅比較大，但一個可喜的現象是，相當一部分商品出口價格也開始上漲，主要體現在機電裝備上，雖然幅度還不及進口價格上漲的大，但已經有了一定意義上的定價權。 《證券市場週刊》：經濟市場化、政治民主化、社會法制化，是中國長期發展的大方向。成熟的國家市場配置資源佔90%左右。中國已經基本建立了市場經濟體制，市場在配置資源中已經發揮了基礎性的作用。但是在生産要素方面，市場化程度還有待於進一步提高，對此你有何看法？ 郭樹清：我們經濟的高投入低效率，主要原因在於市場配置資源的作用還發揮得不夠，就是説要素市場化程度仍然是主要問題。同時，這也是導致我們收入分配不公平的主要原因。推進收入分配改革，關鍵在於推進要素市場改革，加快政府職能的轉變，從市場參與者轉為監管者和制度提供者。 無論是勞動力市場、土地市場，還是金融市場（資金市場），“灰色區域”都很多，導致要素分配長期不合理，最終導致各市場出現不同程度的“扭曲”和“斷裂”。 首先，要解決城鄉勞動力的待遇不平等、同工不同酬問題。對工資形成機制的不合理，要加強政府、人大的執法檢查力度，工會要獨立地發揮自己的作用，真正建立起勞資雙方平等的談判和協商機制。 其次，要實現社保的全國統籌、無限制轉移接續，促進勞動力在城鄉之間自由流動，令城鄉勞動力市場真正打通。 其三，就是要抓緊土地制度改革，培育農村土地使用權市場，建立城鄉統一的非農用地市場。 《證券市場週刊》：價格沒有充分反映商品或要素的稀缺程度，就有可能造成投資或消費的浪費。投資方面的浪費，主要體現在政府主導的各種建設比重太大，原來搞工業項目，現在主要搞基礎設施建設，由於市場扭曲導致重復建設和産能過剩，形成資源浪費和閒置。你如何看待這種扭曲和浪費？ 郭樹清：這兩年應對國際金融危機部門和地方額外增加的投資，主要投在基礎設施領域，不會造成商品産能的大量過剩，但浪費的現象還是存在且比較嚴重。例如，有些電力項目建設時，沒有考慮上網輸出的條件，有些污水處理廠建成後經常處於停産狀態，有的高速公路建成後沒有多少車輛通行。特別是在一個方向上，同時開建高速公路和高速鐵路，未來的客流量和回收期都會成為較大的問題。這次清理整頓政府融資平臺，逐漸使大家清醒和警覺起來。 實際上，增加消費，改善收入分配，解決社會保險的欠賬對解決我國經濟的平衡協調問題更有特殊意義。 不知從何時開始，中國人對增加工資津貼或個人貨幣收入非常敏感甚至反感，但是對往項目上花錢，往採購物資上花錢一點都不心疼。制定經濟刺激計劃，説要搞投資項目，大家都歡迎，説要搞社保醫保，可能就有很多人反對，傳統思想中就有重資産、重物質的影響，“先治坡，後治窩”、“先生産，後生活”根深蒂固，將互為依賴的兩個方面對立起來。用過去的話説，這是典型的形而上學。 買多大房、住多大房不是從需要考慮，而是覺得這是一個財産、地位和身份的象徵。農村也是如此，農民辛辛苦苦攢了錢，就回家蓋房，而這些房子一年絕大多數時間可能沒人居住。農民工可以説是兩頭都付出了巨大犧牲。如果繼續把他拴在農村的土地上，這種損失還會與日俱增。 我們的規劃和政策引導也不夠，一些地方，農民讓土房變磚房、磚房變樓房、樓房變更大的樓房，但是由於過度分散，沒有配套設施，許多就建在稻田裏，現在又開始拆毀、遷建和集中，浪費太大。按照統計規則，它都計算在GDP裏面，但最終的社會凈增財富和福利就大打折扣。 《證券市場週刊》：有人認為中國的市場化改革，是因為現在正處於“中等收入陷阱”中，所以才有此類種種問題；你認為凡此種種，能用“中等收入陷阱”一言以蔽之嗎？ 郭樹清：“中等收入陷阱”是世界銀行依據南美一些國家每人平均GDP到達3-5千美元時，經濟和收入增長陷於相對停滯而提出的説法。其實在我看來，即使達到高收入水準後，也可能陷入停滯。最近的例子是日本，有過“失去的10年”,也可以説是“失去的20年”。中國在相當一段時間內不會出現增長停滯的問題。但是會出現人口、資源、環境代價過大的問題，將來不僅難以為繼，而且會陷入困境。另一個令人擔憂的事情就是教育，也就是人力資本的不足，勞動力很多，創造性人才很少，當你走到領先位置時，你走不下去，不得不退居二流。日本就是如此。 中國要突破增長的束縛，促使經濟總量和居民收入不斷增長，就必須重視和解決諸多妨礙可持續增長的各種瓶頸，從體制上、機制上、政策上，克服各種負面因素的影響。 一是要擺脫國內居民消費率偏低和消費需求疲軟的羈絆，讓社會資金不再因找不到有市場需求的項目而無法轉化為有效的投資。同時也使有購買力的居民，不再因找不到適合自己消費意願的消費項目，而一味進行儲蓄。 二是要緩解這些年積累起來的貧富差距過大和收入分配不公的社會矛盾，努力提高居民的就業收入和社會保障水準。2000年以來，中國居民收入增長水準滯後於財政收入和物價的增長，這是不正常的，而且也是不可持續的。 在政策上，國家要大力扶植中小企業和民營草根經濟，以吸納更多轉移人群就業，彌補大型的技術密集和資金密集的高精尖企業就業崗位有限的缺陷，並保障就業人群擁有適當的工薪水準和社會保障水準。 《證券市場週刊》：市場化改革需要政府的主導，這也是我們的一個優勢，但有人歸結為“舉國體制”的優勢，你作何理解？ 郭樹清：我們確實有自己的體制優勢，尤其是在集中力量辦大事方面。上世紀50年代搞十大建築，例如人民大會堂，那麼宏偉的建築不到一年建成，確實是奇跡，世界上可能找不到類似的範例。但是，這畢竟是特殊時期的個案。在全面開展現代化建設的今天，一般不宜再提倡這種做法。首先要確定合理工期；其次要嚴格遵守工期；第三，速度一定要服從品質。“提前竣工”、“向節日獻禮”這類口號不應當再主導我們的建設工程。另外，各地都搞大規模的運動會，都建一大批本質上屬於一次性使用的體育場館，可能沒有多大必要。總之，我認為，在這方面我們有一個重新認識、理解或定義“集中力量辦大事”的問題。不能讓戰爭年代的習慣、計劃經濟時期的做法不加分析地延續下去。 《證券市場週刊》：你如何看待中國的發展模式？ 郭樹清：中國有自己的國情，從而有自己的發展道路。 當前階段的要害問題是人口的城市化，它目前明顯落後於土地和就業的非城鎮化。這需要實實在在地把農民工當市民對待，解決工資待遇、社會保障和基本公共服務的不平等。這背後是社會保障體制改革、醫療體制改革，還有教育體制改革，也是完善勞動力市場、土地使用權市場的關鍵。 現在最熱點的問題是城鄉差距較大，城鄉分割比較嚴重，生産要素雙向交流困難，人口雙向流動遇到了障礙。統籌城鄉發展從2003年開始，已經取得很大進步，堅持下去會取得實質的突破，這個問題解決好了，中國經濟一半的問題就處理好了，增長的品質和數量就會有保障。 第二是把能源和環保的模式搞清楚，否則我們會付出更大的代價。關鍵在於，是不是還要沿著現在的路走，不斷修公路、買汽車，毫無節制地增加石油消耗？這本質上是美國走過的道路。能源交通模式，涉及到環境，涉及到未來增長的品質和生活的品質。 第三是教育。將來的經濟增長一定要靠人才，靠知識的積累和挖掘。現在特別擔心教育方面的改革能不能有實質性推進，解決應試教育遺留的問題，真正提高學生素質。還有就是計劃經濟時期遺留下來的蘇聯式的科研管理體制，加上我們自己論資排輩“吃大鍋飯”的習慣，官本位、行政化十分嚴重，必鬚根本改革。 總之，在市場與政府的關係方面，我們需要研究政府該做什麼，不該做什麼。現階段要解決要素市場面臨的主要問題，需要減少管制、分割，增強公平監督，提高因勢利導的能力。 我想，讓市場在資源配置中發揮基礎性作用，還有許多事情要做，我們必須繼續以堅定明確、開放務實和逐步完善的態度處理好這些關係，力爭在“十二五”時期使中國市場體系的成熟度有一個顯著的提高。
