自巴塞爾委員會于1988年7月正式發佈《關於統一國際銀行資本計量和資本標準的協議》(巴塞爾協議I)以來，巴塞爾新資本協議歷經從巴塞爾協議I到巴塞爾協議Ⅱ再到巴塞爾協議Ⅲ的漫長變化。

如果説巴塞爾協議I最大的貢獻是提出資本監管理念，統一了國際銀行監管標準，那麼巴塞爾協議Ⅱ的重要貢獻除了引入風險敏感的資本計量方法外，最重要的就是建立了三大支柱的核心監管框架和全面風險管理理念。三大支柱包括最低資本充足率要求（第一支柱）、外部監督檢查（第二支柱）和市場約束（第三支柱）。其中，第二支柱包含內部資本充足評估程式（ICAAP）和監管復核與評估機制（SREP），內部資本充足評估程式是第二支柱的核心。通過銀行主導的ICAAP和監管機構主導的SREP來建立監管機構和銀行間的對話和反饋機制，從而合理確定覆蓋單家銀行全部重要風險所需要的差別化資本要求，這對銀行的內部治理機制和能力建設提出了很高的要求。要真正落實這些監管原則，銀行需要構建一套與自身管理水準相適應的評估機制和方法論，對自身所面臨的整體重要風險水準、風險管理狀況以及與資本的匹配程度進行充分評估，建立風險與資本統籌兼顧的管理體系，持續推動內部資本充足評估的綜合能力建設，確保在正常和壓力市場環境下持續保持與自身風險狀況、管理水準相適應的資本水準。

第二支柱監管要求的歷史沿革

第二支柱的概念並不是巴塞爾協議誕生之初就有的，從發展歷程來看，其經歷了一個監管理念不斷深化、監管內容不斷豐富、監管方法不斷完善的過程。

20世紀90年代以來，在全球範圍內，銀行業的經營環境發生了深刻的變化。經濟金融全球化、金融市場自由化的加快發展，加上新技術的廣泛運用，一方面使得金融市場間的聯繫日益緊密，另一方面也使得銀行業務日趨多元和複雜。這些因素的共同作用，導致金融體系的波動性不斷增加，對銀行而言，信用風險、市場風險之外的風險威脅日益不可忽視。東南亞金融危機的爆發，巴林銀行、大和銀行的倒閉，使人們進一步認識到，銀行面臨的不僅僅是信用風險或市場風險等單一風險，信用風險、市場風險、操作風險和其他各種風險互相交織、共同作用才是真實的威脅。在這一背景下，巴塞爾協議I風險覆蓋範圍的局限性越發突出，對其進行修訂的呼聲也越來越高。1997年9月，巴塞爾委員會推出了《有效銀行監管的核心原則》，開始確立全面風險管理理念，提出涉及銀行監管7個方面的25條核心原則，為新協議的全面深化留下了寬廣的空間。

從1998年開始,巴塞爾委員會開始著手修改資本協議的工作，2004年6月正式發表了《統一資本計量和資本標準的國際協議:修訂框架》，即巴塞爾協議Ⅱ，構建了三大支柱的資本監管框架，第二支柱的概念正式提出。

總體來看，第二支柱具有以下幾個主要特點：一是突出了全面風險管理理念。巴塞爾新資本協議認識到，除了第一支柱三大風險外，銀行還面臨一系列可能會給銀行帶來財務或非財務的不利影響，進而導致銀行的收益、利潤、償付能力或業務可持續性下降的重要風險。因此對於未能納入第一支柱的各類重要風險，如集中度風險、銀行賬戶利率風險、流動性風險、聲譽風險、戰略風險以及其他重要風險應當統一納入第二支柱進行管理。二是更加強調治理架構和流程的完善。第二支柱更側重於風險治理和資本管理的定性要求，著眼于如何通過完善的治理架構和流程對風險進行全面管理，並確保銀行的資本水準能夠在整體上與其風險輪廓相適應。三是建立銀行和監管的對話機制，實施差異化和動態化的第二支柱要求。第二支柱不是簡單地滿足監管合規，而是更加強調持續性的對話機制：銀行定期針對當前面臨的風險開展內部資本充足評估，監管方則定期進行監督檢查，並根據各家銀行不同的風險和管理狀況，在第一支柱的基礎上確定差異化的第二支柱資本要求。因此第二支柱資本要求是差異化的、動態變動的。四是強調在不同市場情況下的持續資本達標。這裡面有兩層含義：一方面，強調的是持續的資本達標。因此銀行不應僅僅滿足於現有時點的資本充足率達標，還應通過資本規劃和年度資本充足率計劃等的制定，確保在3～5年內資本也能夠持續達標。另一方面，強調在不同市場環境下的資本達標。銀行除了要在正常的市場情況下滿足資本要求，還應該通過嚴格和前瞻性的壓力測試，保證銀行在危機情況下也能夠實現資本達標，同時制定應急方案和一系列應對措施，保有充足的資本來抵禦潛在風險。

我國推行第二支柱的歷程

與國際監管經驗相似，我國對第二支柱監管要求的推行也有一個循序漸進的過程。2004年，銀監會出臺了《商業銀行資本充足率管理辦法》，開始建立以巴塞爾協議I為基礎的審慎資本監管制度，此時第二支柱監管要求的概念尚未提出。此後十多年來，銀監會積極運用資本監管手段，發佈一系列實施巴塞爾協議的監管規章制度，指導國內商業銀行強化風險治理、改進資本計量和風險管理工具、提升全面風險管理能力，第二支柱要求逐步開始納入監管框架，並不斷得到完善。

2007年，銀監會發佈了《中國銀行業實施新資本協議指導意見》，明確新資本協議實施的總體思路、範圍、路線圖和工作措施, 鼓勵大型商業銀行實施巴塞爾新資本協議，推動銀行增強全面風險管理能力，提升資本監管有效性。該意見明確要求實施新資本協議的銀行應建立穩健的內部資本評估程式，設立內部資本目標，並制定保持資本水準的戰略，資本應覆蓋所面臨的全部實質性風險。此後，銀監會陸續發佈了一系列相關監管指引，其中《商業銀行資本充足率監督檢查指引》闡述了商業銀行開展內部資本充足評估以及監管機構進行監督檢查的相關要求，提出“實施資本充足率監督檢查的目標是推動商業銀行完善風險管理體系和控制機制，實現資本要求與風險水準和風險管理能力的密切結合，提高商業銀行抵禦風險的能力”，可視作第二支柱監管在中國落地的雛形。

2012年，銀監會制定下發了《商業銀行資本管理辦法(試行)》，全面建立了與巴塞爾協議Ⅲ接軌的資本監管制度，構建了適度前瞻、反映國情、與國際標準接軌的資本監管新框架。其中，第二支柱監管思路在前期監督檢查指引的基礎上進一步清晰，將“商業銀行內部資本充足評估程式”單列章節，分別對一般規定、治理結構、風險評估、資本規劃、監測和報告進行了完整闡述，將資本管理嵌入全面風險治理架構，並按照“資本計量的準確性和資本管理的穩健性”同等重要的原則，在第二支柱框架下，對國內銀行現階段所面臨的特殊風險提出特定資本要求，既增強了監管資本要求的審慎性，又保持政策靈活性。

建設銀行第二支柱建設情況

巴塞爾協議對第二支柱建設僅提出原則性要求，各國在第二支柱實施過程中的具體方法論不盡相同，總體來看尚未形成有普遍共識的評估方法。建設銀行自2009年開始啟動內部資本充足評估項目，2012年由董事會審議通過了《內部資本充足評估管理辦法（試行）》等一系列規章制度，2013年開始以新資本管理辦法實施為契機，正式啟動內部資本充足評估程式及報告編制工作。近年來，建設銀行通過對巴塞爾協議精神、國內外監管要求以及同業實踐的深入研究和不斷摸索，初步形成了一套既符合監管要求又能滿足內部管理實踐的內部資本充足評估方法論，涵蓋了治理架構、風險評估、資本規劃、壓力測試、應急管理、監測報告以及內控評價等一系列管理環節，全面風險管理和資本管理體系進一步得到完善。

第一，建立完善的治理架構和管理流程。完善的管理框架和制度體系是保證內部資本充足評估的基礎和前提。在第二支柱建設之初，建設銀行就十分注重完善治理結構和管理框架，目前已形成由董事會、監事會、高級管理層、總行各部門、各分支機構和附屬機構組成的內部資本充足評估的組織體系，治理結構較為完善，管理責任基本明確，工作流程較為清晰，運作整體有效。董事會承擔內部資本充足評估的主要責任，對重要資本和風險管理制度、中長期資本規劃、內部資本充足評估報告等進行審議，定期聽取高管層彙報。監事會對董事會及高級管理層在資本管理中的履職情況進行及時監督評價。高級管理層根據全行發展戰略和風險偏好，具體組織實施資本管理工作、落實各項監控措施。總行相關部門、分支機構及附屬機構具體負責內部資本充足評估程式的執行和落實。同時，為推動第二支柱的規範化管理，建設銀行自2012年起著手進行相關制度建設，陸續出臺了包括《內部資本充足評估程式管理辦法》《全面風險管理辦法》等一系列制度規定。此外，針對第二支柱下的銀行賬戶利率風險、流動性風險、戰略風險及聲譽風險等各主要風險，建設銀行分別制定了專門的風險管理辦法，在第一支柱三大風險的基礎上，將銀行面臨的其他主要風險納入規範管理範疇，明確了各類風險的管理原則、管理流程和工作組織等，搭建了完整的第二支柱制度體系。

第二，定期開展全面風險評估工作。全面風險評估對建設銀行日常經營中所面臨的主要風險進行分析識別，並對風險水準和風險管理能力進行評估。在推進實施資本計量高級方法的過程中，建設銀行對第一支柱三大風險的計量能力和管控能力得到顯著提升，初步形成國際化的經營與風控體系。在此基礎上，建設銀行于2012年開始建立全面風險評估方法，將第一支柱三大風險、第二支柱主要風險及業務經營中所面臨的其他主要風險納入評估體系，全面反映風險輪廓，並前瞻性地評估在壓力情況下的風險變化情況。從幾年的運作情況看，建設銀行的主要風險評估不僅已基本滿足監管要求，在提升內部風險管理能力方面也起到積極的作用，通過評估工作摸清了全行風險管理的基本情況，併為加強管理著力點找到了方向。當然也應該意識到，風險評估的道路仍然任重道遠，特別是對第二支柱主要風險而言，未來隨著風險計量和管理水準的進步，有必要在實踐中逐步優化風險評估方法，精確、客觀反映風險狀況，逐步建立既能符合監管要求又能滿足內部管理需要的風險評估體系。

第三，持續健全資本評估機制。有效的資本管理機制是驅動業務結構調整、平衡風險和收益的關鍵。在近年來開展內部資本充足評估程式的過程中，建設銀行根據自身對內部資本充足評估理解的不斷深化，在風險評估方法不斷改進的基礎上，持續完善相關方法論和流程，研究建立風險評估與資本評估有效銜接的途徑。對資本充足的評估不僅僅局限于靜態評估，同時更著眼于未來一段時期內的動態評估。結合業務戰略、風險偏好及外部經營環境變化等因素，建設銀行前瞻性地對未來三年的資本需求和資本供給進行預測和評估，同時年度資本充足率計劃與年度業務計劃保持有效銜接，合理制定內外部資本補充措施，確保資本水準持續滿足監管要求和內部目標。經過多年的建設，建設銀行資本評估機制不斷完善，資本充足率在國內同業持續多年保持領先水準。

第四，不斷完善壓力測試方法。建設銀行是國內較早開展壓力測試的銀行，目前已搭建了完整的壓力測試管理框架，在同業中處於領先地位。根據監管要求和內部管理需要，建設銀行不斷深化對壓力測試工具的實施和應用，包括建立壓力測試系統、開發情景生成器、優化模型參數和方法論等，對不同風險類型、不同行業開展壓力測試，風險覆蓋範圍涵蓋信用風險、市場風險、銀行賬戶利率風險、流動性風險等主要風險。同時，結合建設銀行業務特點及監管政策調整，對房地産行業、進出口行業、理財業務等開展專項壓力測試，對提高風險防範的敏感性和有效性起到積極作用。在內部資本充足評估框架內，建設銀行在統一宏觀情景下對各類主要風險開展整體壓力測試，綜合評估宏觀經濟出現不同程度下滑情景下各類主要風險的變化及對資産品質、盈利能力及資本充足率的綜合影響，並基於測試結果預留壓力測試資本要求。此外，為避免極端事件對資本充足率造成的衝擊，確保資本充足率在任何時點持續滿足監管要求，建設銀行還制定了一系列資本應急行動方案，根據突發事件影響級別啟動相應的處置預案。

第五，推行計量和評估結果的應用。內部資本充足評估結果只有在業務實踐中得到充分應用，才能有效指導業務的發展，並檢驗評估的合理性和科學性。建設銀行戰略規劃和計劃的制訂始終注重與資本規劃緊密結合。在制訂計劃、安排各類資産的總量和結構中堅持資本約束，加快業務轉型和結構調整。同時，為引導全行優化風險資産結構，提升資本回報率，實現資本集約式發展要求，建設銀行在經濟資本計量中始終注重與監管資本要求保持總體協調，通過透明化的配置機制和傳導機制，貫徹落實總行政策導向,在保持經濟資本總量新增適度的前提下，引導分行向資本集約型業務以及重點支援發展業務傾斜經濟資本計劃配置。

深化第二支柱建設的思考

第一，第二支柱實施需要銀行上下達成共識、協同推進。內部資本充足評估程式是一項長期的系統性工程，是銀行管理能力的綜合體現，需要銀行上下形成合力共同推進。這項系統性工程覆蓋範圍很廣，涉及戰略規劃、風險偏好、各類風險識別和評估、壓力測試、資本規劃以及實施應用等多個管理職能，需要在銀行的不同層級、不同條線進行有效銜接。從這一意義上來説，內部資本充足評估程式涉及銀行內部管理機制的建設和基礎能力建設，是內部管理鏈條協調配合的過程，任何環節出現問題都將形成短板，影響到第二支柱建設的整體推進。只有深刻認識到這一點，才能使內部資本充足評估程式得以順利組織實施，將第二支柱建設落到實處。

第二，第二支柱需要經歷持續探索、不斷完善的過程。目前第二支柱的具體評估方法論在國際上尚缺乏成熟和統一的認識。我國只有部分商業銀行剛剛開始實施第一支柱的資本計量高級方法，更多的銀行仍在進行資本計量高級方法的準備或者可能長期實施權重法，各家銀行風險計量和管理水準參差不齊，對第二支柱的認識必然存在很多模糊和分歧。同時，隨著我國金融市場的快速發展，商業銀行業務趨於多元化、複雜化，風險種類、風險形態正發生著深刻變化。在這樣的背景下，監管機構和銀行對內部資本充足評估程式的認識必然有一個逐步深化的過程，第二支柱建設也需要經過長期和深入的探索。因此，一方面，現階段對於各銀行的內部資本充足評估程式建設，應更側重於定性管理，鼓勵銀行通過建立完整的治理架構和流程來提高全面風險管理水準，並匹配充足的資本；另一方面，在後續推進銀行第二支柱實施申請中，如果監管部門能儘早對銀行內部資本充足評估程式制定統一的評估標準，將有助於促進內部資本充足評估工作的規範化，實現各家銀行的第二支柱資本要求在銀行之間具備可比性和公允性，將對加快銀行第二支柱建設進程起到極大促進作用。

第三，第二支柱建設應重點著眼于銀行內部能力建設。第二支柱實施的意義不僅僅在於滿足監管要求，更重要的是在監管達標的基礎上推動銀行管理水準和管理效率的提高，是對管理架構、組織流程、模型方法、數據基礎及IT系統等多方面能力建設全面完善的過程。作為第二支柱的核心內容，“內部資本充足評估”的目的不是應對“監督檢查”，而是以落實監管要求為契機，努力提高自身經營管理水準，形成業務發展、風險管理和資本約束三位一體的良性互動機制，從而進一步提高銀行的經營效率和核心競爭力，這是建設現代商業銀行的必然要求。